在20世纪之初，只有不到十分之一的美国青少年是高中毕业生。当时大学毕业生往往是社会上的精英群体，在经济领域则是非竞争性群体。中学教育的回报非常大，而且这种情况已经持续了一段时间了。在19世纪末，教育的变革效应对所有父母来说都是显而易见的，只要有条件，他们就会把子女送进学校读书。到了20世纪初，随着对受过教育的工人的需求的不断提高，中学教育带来的有利效果促使草根阶层自发地努力建立起了大众化、免费的公立高中。到了20世纪中叶，高中毕业文凭已经成为了一个通常的标准，唯一重要的例外是非洲裔美国青少年，他们往往没有机会入读高中。随着受过教育的工人数量的增加，多接受一年教育的工资溢价开始下降。多接受一年教育的经济回报率，在20世纪50年代至70年代触及了历史最低水平。不过，在20世纪70年代之后，教育工资溢价又开始回升。现如今，高中教育的经济回报仍然相当可观，大学教育和更高层次教育的经济回报，也处于历史最高水平。但是，在20世纪、21世纪之交，美国青少年的受教育程度并没有像100年前那样，在强大的经济激励作用下迅速提高。高中辍学者的经济前景不可能很好，这是众所周知的事实。既然如此，人们不禁要问：为什么会有那么多美国青少年，在获得高中毕业文凭之前就早早辍学了？既然努力获得大学学位能带来巨大的经济回报，为什么美国青少年的大学毕业率，未能更加迅速地上升？目前的美国，高中毕业的教育水平仍然没有完全普及，大学毕业率也仍然低于20世纪中期的高中毕业率。

似乎有两个因素阻碍了许多美国青年的受教育程度的提高。第一个因素是，高中辍学的那些青少年没有做好上大学的准备，此外还有许多人虽然获得了高中毕业文凭，但是在学业能力上还达不到上大学的水平。第二个因素是，有些青少年虽然已经为上大学做好了准备，但是没有接受高等教育的经济来源。有一些人认为，那么多的青少年之所以无法做好上大学的准备，根本原因在于从幼儿园至12年级教育资源不足。根据这种观点，美国许多州的教育资源的增长，并不能满足许多学生学习能力不足的需要，也无法应对学校女教师的其他潜在就业机会所带来的挑战。研究表明，小班化教学、更高的教师工资和更多暑期学习机会，能够有效地提高学生的学习成绩。在田纳西州进行的一个大规模的随机分配实验——“生师成就比率”（tio，STAR）项目——的结果，有力地表明：在低年级阶段，小班化教育能够提高学生的学习成绩，对来自贫困家庭和少数族裔的孩子来说，作用尤其大。但是，那些对学校资源不足假说持批评态度的人，却反驳说，近几十年来，增加每个学生的平均教育支出和缩减平均班级规模的尝试，既没有提高学生的考试成绩，也没有提高整体教育水平。

他们的观点是，从幼儿园至12年级的教育，正面临着一个“生产率”危机，而这个危机则与多个因素有关。近年来，州财政提供的教育经费，相对于地方财政不断增加，再加上从20世纪70年代开始实施的学校经费均等化计划的影响，可问责性与教育资助之间的联系越来越弱化了。此外，可以选拔和留住最有才华的教师的激励措施，往往付之阙如，同时在许多大型学区，教育管理机构日益官僚化，严重缺乏灵活性，这种僵化有时还是由教师工会所带来的。解决这种生产率危机的方法是，通过组织考试和推行毕业标准来加强可问责性，设计出能够有效筛选出并留下优秀教师的方法，以及增加家长的选择权。在许多学生看来，美国从幼儿园至12年级（K12）的教育体系算不上至善至美；但是更加重要的是要意识到，美国的学校是在让特定类别的学生的希望落空。被教育体系抛在后面的，主要是在位于老城区的学校上学的少数族裔孩子，他们后来都变成了没有做好上大学准备的青少年。美国教育体系原有的一个优点——对中小学区的依赖——可能是导致这种情况的罪魁祸首。在以往，美国的教育体系能够通过居民对自己居住地的选择，促进各教育机构之间的良性竞争。但是，这个系统可能并不适用于居住在老城区的贫困居民，因为他们没有能力迁居到新的学区中去。

如果能在不需要居民流动的情况下，扩大低收入家庭的教育选择权（如增加可供选择的公立学校，建立特许学校，发放教育消费券，等等），就可以极大地改善他们的处境，尽管关于这些政策有效性的现有证据，指向的结论并不清晰。然而，对于来自弱势家庭的孩子来说，接受更多学校教育可以带来很高的经济回报，以及教育是自己在劳动力市场上取得成功的重要途径，这两点可能并不是那么显而易见的（甚至可能是他们所不知晓的）。这些青少年身边的成年人当中，没有多少是曾经在劳动力市场上取得过成功的榜样，而且他们的同龄人也经常对学业有成的优秀学生抱有莫名的敌意。为学校成绩优异的学生提供直接经济激励的政策的实施，有助于打破那些想接受教育并愿意在学校里通过努力取得优异成绩的孩子，所面临的障碍。但是，即便是这类针对学龄儿童的政策，对于来自那些问题家庭且早期学习环境不佳的孩子来说，可能也已经为时过晚了。美国民众受教育程度增长缓慢的一个潜在原因是，自1970年以来，生活在贫困家庭和单亲家庭的美国儿童的比例，大幅上升。如果不及早对这些儿童采取干预措施，学校将很难克服他们入学时其实完全没有做好准备的问题。育儿计划，以及儿童早期健康和教育干预措施，很可能是与个人日后的人力资本投资互补的。

这方面一个很好的例子是“赢在起跑线计划”（，或译“启蒙计划”），这是联邦政府最大的学前教育计划。现有的大量研究表明，针对低收入家庭的高素质儿童的早期教育项目的投资，都获得了巨大的回报。然而，即便我们能够帮助青少年为上大学做好一切准备，也仍然存在着第二个障碍。有些青少年虽然做好了上大学的准备，但是家里太穷，无法负担大学教育的相关费用，而且也可能难以获得足够的助学金或教育贷款。如果让上大学变得更加容易，那么就可以提高学生对自己的学业期望，并鼓励他们通过学习更难的课程来更好地为上大学做好准备。自1980年以来，公立和私立大学的学费一直在迅速地上升，其速度甚至已经超过了典型美国家庭的收入增长速度（见第7章图7.10）。与此同时，美国中等收入家庭的孩子能够获得的助学金却增长得不够快。接受大学教育的成本，对家庭收入低于中位数的青少年的大学入学率和毕业率，都有非常大的影响。自1980年以来，由于大学教育回报率居高不下，大学入学率大幅上升，但是即便是在学业成绩和考试分数相似的学生当中，因父母收入、种族和族裔等因素所导致的大学入学率差异，也相当可观。高等教育的高成本、信贷市场的限制，以及学生对债务的厌恶等因素结合在一起，不仅使得许多来自贫困家庭的青少年在高等教育中掉了队，甚至还导致不少中等收入家庭的孩子落了伍。

人口统计特征，也影响着大学入学机会的变化。在20世纪70年代和80年代初，在婴儿潮中出生的各同龄群到了上大学的年龄，巨大的人口基数对政府提供的高等教育资源造成了巨大压力。适龄大学生人数的激增，降低了每个学生可以获得的公共资金补助，同时还产生了让公立大学和学院提高学费的压力。摊到每个学生头上的高等教育资源的减少，与进入大学、完成大学学业的学生人数的增加此处原文为“下降”，似有误。——编者注密切相关。在许多州，尽管自20世纪80年代中期以来同龄群的规模有所减少，但是由于面临着同医疗保健、刑事司法等公共支出需求日益激烈的竞争，每个学生所能获得的高等教育仍然相当有限。学生及其家庭不得不承担的大学教育成本的不断上升，还抬高了在上大学期间就提前就业的学生的比例。在所有18—22岁的大学生中，已经就业的人所占的比例，从1970年的38％，上升到了2003年的52％，同一时期这些就业者的平均工作时间，也从每个星期21小时，增加到了24小时。美国在校大学生为了赚钱而工作的时间增加了，这说明他们经济拮据，但是这样一来，用来学习的时间自然也就减少了。更加糟糕的是，财政援助系统所设置的重重关卡，可以如同堡垒般难以破解，从而让来自弱势家庭的青年的大学之路平添了更多的障碍。

如果对低收入家庭的财政资助变得更加慷慨，让财政援助系统变得更加透明，那就有可能大幅提高大学入学率和大学毕业率。此外，很多看似与教育没有直接关系的政策，也可能帮助更多来自贫困家庭的青少年做好上大学的准备。自1970年以来，贫困人口在老城区的地理集中度显著提高，同时不同收入家庭的居住区之间隔离程度急剧上升，这些都可能抑制了对低收入家庭青少年的人力资本投资。能够提高居住流动性的各种政策，如提供更多的住房消费券，可能会改善低收入家庭儿童的教育状况。对贫困家庭的子女进行辅导，为他们提供社会和情感支持，以及对他们接受大学及以上教育提供财政资助，都可能大幅度地提高来自低收入家庭的青少年上大学的机会。事实证明，为高中辍学的弱势青少年提供“第二次机会”的各种培训项目，如“就业工作团”（）项目以及能够更好地将高中与雇主和劳动力市场联系起来的“职业学院”（）等项目，都是非常有前途的。总而言之，如果想提高美国公民的受教育程度，加快受过大学教育的工人的相对供给的增长速度，我们需要如下三种类型的政策。第一类政策为来自贫困家庭的儿童，创造更多接受优质学前教育的机会。第二类政策旨在重新激活美国教育体系的部分传统优点，改善从幼儿园至12年级的教育系统的运行，以便让更多的孩子从高中毕业，并为上大学做好准备。

第三类政策让教育的财政援助系统变得足够慷慨和透明，以便让那些已经做好了上大学准备的人，获得四年制大学学位，或者就近在社区学院学得市场需要的技能。很多可信的评估都表明，这些在各自边际上进行的单个政策干预，都会对美国青少年的受教育程度，以及后来的经济和社会成就产生积极的影响（尽管有些时候影响并不太大）。但是，我们要强调的是，这些政策彼此之间通常有很强的互补性。当更多的孩子在开始上学之前就做好了专注于学习的一切准备时，改善幼儿园至12年级的教育就会变得容易得多。当更多的来自中低收入家庭的青少年做好了上大学的准备时，财政援助的每一美元都会产生更大的效果。因此，将所有这三个边际（婴幼儿早期教育、幼儿园至12年级教育，以及大学教育）上的各项政策协调成一体，能够带来的收益可能要比各单个政策分别实施时所能带来的收益更大。此外，从长期来看，生产率更高的劳动力所带来的税收收入增加，以及解决社会问题所需要的公共支出的减少，应该会远远超过短期内增加教育支出所导致的财政负担。此外，教育投资也可以为那些在学校继续深造的人带来许多非常有益的影响。当然，教育投资还可以通过加快经济增长、减缓或逆转经济不平等趋势，而使整个国家受益。

但是，加大教育投资对不平等的这种影响，可能需要很长的时间才能显现出来，特别是那些从婴幼儿阶段就开始的教育投资。再者，着眼于教育的政策可能不会对位于收入分布最顶端（顶层的1％）的人的收入份额产生太大影响。因此，国家应该将增加教育投资的政策，与那些能直接影响到经济增长收益的分配的政策结合起来。自20世纪80年代初以来，美国税收制度的累进程度已经大为降低了。只要对位于收入分布最顶层的那些人适度提高税率，就可以为低收入工人的工薪税减免、更慷慨的收入所得税抵免，以及覆盖面更广的医疗保健提供资金来源。这是一个立竿见影的促进经济平等的方法。劳动力市场制度（如最低工资制度和工会集体谈判）的削弱，强化了一些市场力量，而正是这些市场力量推动了最近一个时期美国工资不平等的加剧。当市场力量正在向相反的方向剧烈转变时，对工资设定施以强有力的制度干预，可能会扼杀大量的就业机会。但是，如果那些为中低收入工人提供“收入缓冲垫”的制度得到加强，并与扩大教育和整体技能供给的政策结合起来，那就可能取得很好的效果。