美联储：通用中央银行数字货币（CBDC）的先决条件卡奇财经

原创孙树强看懂经济文|孙树强

货币是一种以信任为基础的社会和法律契约。多年来，货币的概念不断演变，并以多种形式出现。在北美，被殖民前的贸易通常是以贝壳、玉米和毛皮作为中介。事实上，贝壳制成的装饰性珠子在1650年就被马萨诸塞湾殖民地认定为官方货币。从历史标准来看，1914年首次发行的联邦储备券是相对较新的发展。如今，人们正在讨论一种新的央行货币形式，它不同于实物现金和央行存款。本报告侧重于公众可用于日常支付的通用CBDC的潜力。

“货币”是否成功的关键在于，它是否被视为一种安全、稳定和可靠的工具。现金、中央银行存款和潜在的CBDC都是中央银行的负债，银行帐户内的资金是商业银行的负债，兑现零售储值卡的余额是发行方的义务，但大多数人并不认为货币是银行或其他实体的债务和义务。人们关心的不是钱如何在某个地方的分类账上记录的细微差别，而是这些“钱”在今天和将来是否可以安全可靠地用于购买东西。大多数人想当然地认为现金能保持其全部价值，银行的资金是安全的，企业也会遵守信用。从这个角度来看，CBDC可以提供另一种形式的安全可靠的货币。

近年来，随着全球稳定币的引入、支付服务领域科技的日益普及，以及一些中央银行CBDC原型的出现，美国和世界各地对CBDC的兴趣显著增加。 COVID-19大流行也凸显了零售支付市场(特别是在经济刺激资金分配方面)的低效，以及CBDC作为货币和硬币的补充可能带来的好处。此外，美国国会的一些议员在去年提出了一些法案，试图从根本上改变美国支付系统目前的运作方式。研究和实验正在进行之中，以帮助人们讨论一种广泛使用的、数字形式的央行货币是否会给美国带来好处，是否应该引入这种货币。

本文旨在确定支持美国通用CBDC的一些先决条件。这些先决条件是必要的，但不是充分的，可以大致分为五个方面：明确的政策目标、广泛的利益相关者支持、强大的法律框架、强大的技术以及市场准备。在每个部分都详细讨论了相关内容。这些领域和内容并不是详尽无遗的，因为许多系统、工具、过程和结构都需要为CBDC准备好。此外，许多这些内容是相互关联的。例如，与广泛的利益相关者接触并监测市场准备情况，可以为明确的政策目标提供信息，反之亦然。本文并不打算规定如何处理这些先决条件; 它的目的是激发进一步的研究。

明确的政策目标

引入CBDC的一个基本要素是理解它的目的:CBDC可以用于干什么、如何使用以及它提供了什么潜在价值? 国际清算银行（BIS）最近发布的一份报告强调了CBDC的一系列潜在好处，包括增强支付体系韧性、提高支付多样性、鼓励普惠金融和改善跨境支付。研究论文和其他报告提到了CBDC支持货币政策的潜力。重要的是要考虑到，例如，旨在支持货币政策传导或经济刺激支付的CBDC与旨在替代现金的CBDC是完全不同的。如果没有明确的目标，就很难明晰CBDC的业务需求。

各国央行对CBDC研究和实验的兴趣差别很大。然而，这些利益通常分为两大类。一些央行主要是在寻求解决当前的挑战，而另一些央行则在探索未来的能力。对于一些司法管辖区而言，CBDC旨在解决一些特定问题——低效的支付系统、薄弱的银行基础设施或现金使用减少——或促进国家政策目标，如提高支付系统包容性和保护货币主权。对许多发达经济体来说，主要动机集中在潜在的支付创新和对潜在未来状态的一般准备上。图1突出了央行的一些主要动机。图1：各央行研究CBDC的动机

对于美国来说，无论CBDC的具体目标是什么，它们都应该与美联储的长期目标相一致，即国家支付系统的安全和效率，以及货币和金融稳定。 CBDC的安排必须与这些目标保持一致，自1913年成立以来，这些目标一直指导着美联储。加拿大央行(Bank of Canada)、欧洲央行(European Central Bank)、日本央行(Bank of Japan)、瑞典央行(Sveriges Riksbank)、瑞士央行(Swiss National Bank)、英国央行(Bank of England)和美联储(FED)最近概述的三项基本原则应与这些目标相辅相成:“不造成损害”、补充现有货币形式、支持创新和效率。 CBDC的安排也应该支持美联储在消费者保护和社区发展方面更广泛的工作。

广泛的利益相关者的支持

发展CBDC需要来自公共和私营部门的一系列利益相关者的投入、参与和支持，并对市场准备做出重大贡献。尽管利益攸关方不可能完全达成一致，但包容性的讨论和普遍共识是先决条件。主要利益相关者包括政府机构、最终用户、金融机构、技术和基础设施提供商、学术界和标准开发组织。考虑到涉及到的不同利益，以及在系统设计和生态系统开发方面需要做出的复杂决策的数量，广泛的利益相关者的支持将需要时间来实现。

政府机构。政府的支持对于引入CBDC所需的法律和社会变革至关重要。政府的立法和行政部门将需要作出影响CBDC设计和实施的重要决定。例如，国会必须考虑一些关键领域，如美联储发行通用CBDC的权限、央行与公众关系可能发生的重大变化，以及与合同法、隐私权、以及消费者保护等相关的潜在立法变化。在一些设计和实施问题上，包括与税收、公共开支、伪造和欺诈、反洗钱和网络安全有关的问题上，还需要联邦机构提供行政部门的支持。协调和统一各个管辖区的管理框架也需要联邦和州两级政府的支持。

最终用户。可用性将是关键，因为通用CBDC必须为使用货币购买商品和服务的人和组织设计。在CBDC的设计和测试中，包括不同年龄、地理位置、支付习惯和财务知识的终端用户，可以帮助强化可行的CBDC安排的基本特征。例如，人们将如何使用CBDC——通过智能卡、智能手机、指纹、虹膜扫描或其他东西? 为什么他们会选择CBDC而不是其他支付工具呢? 为了使CBDC能够吸引商家，它的设计者将需要考虑零售交易使用CBDC的好处。这可能包括提供更便宜和更快的选择。

与个人和企业进行接触，并与消费者团体、社区组织和业务协会进行咨询，以了解CBDC的用例，这将有助于决定是否发布CBDC及其潜在设计。最终用户关于隐私和可用性的关切在设计CBDC时特别重要。与隐私有关的问题将包括确定系统中保存的信息类型、谁拥有这些信息、谁可以访问这些信息以及如何使用这些信息。根据系统的设计，最终用户对安全性的考虑也很重要。例如，当考虑到可能需要对消费者保护和损失分配进行权衡时，最终用户想要承担多大的责任?

此外，虽然目前的支付系统对大多数人来说都很有效，但CBDC可以帮助解决尚未满足的需求。根据2019年联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation)的一份报告，5.4%的美国家庭既没有储蓄也没有支票账户，这意味着他们可能无法直接使用银行中介支付系统。亚特兰大联邦储备银行最近的一份报告指出,“通过数字支付工具,不依赖传统的银行账户”可能是一种有效解决未享受银行服务群体支付需求的方法。与最终用户或代表未享受银行服务的美国人接触可以帮助确定CBDC是否以及如何用来支持支付的包容性目标。

金融机构。引入CBDC可能导致市场结构和动态的重大变化。对于银行和其它金融机构在CBDC应用中的潜在作用，存在一些重要问题。 CBDC可能会影响商业银行存款、银行信贷以及更广泛的金融体系。然而，也有可能几乎不会对银行业造成破坏，这取决于CBDC的特性及其实现方式。与多种类型的金融机构广泛合作，从全球系统重要性银行到当地社区银行，再到仅支持互联网的银行，将向决策者反馈潜在的影响、利益、设计考虑和政策要求。

技术和基础设施提供商。科技和基础设施公司在当今的市场上扮演着重要角色，来自这些集团的支持是发行CBDC的先决条件。潜在的CBDC可能有许多不同的形式，其中一些形式可以通过现有的技术和基础设施实现。或者，它可以使用新的技术，如分布式账本，这些技术目前还没有广泛使用。或者，它可以结合使用现有技术和新技术。 CBDC协议还可能允许或加速大型科技企业（Bigtech）和金融科技企业（Fintech）等新提供商进入支付或其他金融服务领域。不能或不愿接受或开发新能力的现有公司可能会在新进入者出现时受到负面影响。了解这些动态将有助于设计选择，并帮助解决CBDC设计、互操作性、市场结构和市场采用等问题。

其他组织。其他利益相关者，如学术机构、智库、标准组织和国际社会，可以为CBDC提供信息和支持。学术机构和智库可以为决策提供思想指导。标准组织可以通过定义术语、开发分类法以及创建支持更广泛生态系统的规范和标准来做出贡献。考虑到美元在国际贸易和金融中的作用，以及向不同司法管辖区的CBDC试点或倡议学习的机会，国际社会，如其他中央银行和政策制定者也很重要。其他问题包括访客和外国企业如何使用CBDC，如何在海外使用，以及应制定什么规则来管理这种使用。

强大的法律框架

美联储在美国金融体系中的主要角色是维护公众对货币的信心；因此，健全的法律框架是一个关键的先决条件。它作为基石,使通用CBDC和市场更广泛的用户相信,他们所使用工具的转移价值是稳健和可靠的,功能便利和安全,有明确的规则和保护支付接受者和消费者。任何缺陷都将削弱公众对CBDC的信任。要建立这样一个健全的法律框架，关键的第一步包括就下文所强调的法律问题制定明确立场。

明确的法律权威。首先要考虑的是，发行通用CBDC是否与中央银行法(即联邦储备法)中规定的美联储授权、职能和权力相一致。中央银行只行使联邦储备法授权的权力和职能。例如，联邦储备法授权联邦储备银行发行联邦储备券，并向存款机构和某些其他实体提供支付服务。需要考虑的是，发行通用CBDC是否需要对联邦储备法进行额外修订。

法定货币地位。法定货币地位的问题经常在CBDC的背景下提出来。在美国，这种地位有特殊的意义。根据法律规定，美联储发行的所有货币都是向债权人偿还“债务”的有效和合法的支付方式。值得注意的是，无论是该法令还是其他任何联邦法律都没有强制个人或私人企业接受货币或硬币作为商品和服务的付款。相反，这些私营部门实体通常在任何适用的州法律范围内，并在适当通知的情况下，就是否接受现金，可以自由制定自己的政策。虽然在美国法律下CBDC作为法定货币的地位仍然是一个悬而未决的问题，一个通用的CBDC作为法定货币的承认并不保证它在商业上被接受; 这在很大程度上取决于CBDC的可信度，包括支撑它的法律框架的健全性(例如，促进市场活动的商法规则)。

反洗钱、打击资助恐怖主义和处理逃避制裁问题。作为一个先决条件，这种法律框架必须包括打击洗钱和打击资助恐怖主义的办法，以降低CBDC可能成为非法活动有利媒介的风险，特别是考虑到潜在的大量资金可以轻松、快速地转移。作为比较，与虚拟货币有关的非法活动不仅限于在交易中直接用于犯罪或支持恐怖主义（例如买卖非法物品），也包括不良行为者对行政当局（如执法、国家情报、税务或经济制裁当局）隐藏非法所得或金融活动。

隐私。与此同时，考虑如何尊重隐私以及如何在CBDC协议中保护个人数据也至关重要。法律要求有所不同，这取决于特定的一方在处理支付交易中扮演的角色，无论该方是银行、银行的服务提供商、关联方还是通信提供商。根据CBDC的设计和央行在安排中的作用程度，央行可以获得空前规模的更细粒度交易信息; 交易数据可能对某些第三方(如银行和服务提供商)可用，或者在极端情况下，对每个人都可用。货币和数据之间的这种紧密联系与实物钞票形成了鲜明对比。实物钞票不隐含与特定个人及其金融交易历史有关的交易数据。

法律角色和责任。此外，一个通用的CBDC可能会要求中央银行承担与公众相关的角色和责任，而这些角色和责任如今通常由私营银行对其客户承担。因此，解决有关中央银行根据适用法律管理的风险的问题将变得至关重要，包括可能分配给中央银行的与中央银行有关的一系列法律责任（即反洗钱、经济制裁、隐私和数据安全）。

此外，法律框架应公平地分配出现问题时的损失，例如错误或延误、欺诈、盗窃或破产和资不抵债等运营失败，并具有清晰性和可预测性，以加强公众对CBDC的信任和市场信心。就目前的批发支付而言，《支付法》规定了经过调整的损失分配制度，以激励各方采取措施，尽量减少损失首先发生的可能性（例如，将损失风险分配给最有能力控制损失的一方），或尽量减少个人交易所承担的损失（例如，分散损失负担）。然而，对于预期将由个人和企业使用的CBDC，如何分配损失将提出重要的问题，这个问题超出谁最有能力管理风险，即什么分配是现实的，更重要的是，公平的？

强大的技术

技术将在一定程度上影响数字货币的设计和功能。在某些情况下，特定CBDC设计的业务和操作需求可能需要开发新技术。例如，基于分布式账本技术的全国CBDC安排需要进一步的发展，比如考虑到美国经济的规模，增加交易吞吐量的能力。此外，访问或集成点(如数字钱包)可能需要额外的开发来满足操作标准。例如，可以离线操作的CBDC可能需要使用其他技术，如安全硬件。重要的技术开发和评估工作需要在三个核心领域:系统完整性、运行稳健性和运行韧性。表1突出了支持CBDC的技术能力的关键方面。表1：支持CBDC的技术能力及具体内容

市场准备

市场准备是指引入CBDC的适当时机。 CBDC应该有愿意采用它的终端用户(需求)，而且必须有一个准备好支持它的生态系统(供应)。评估市场准备情况通常需要了解可能支持或推动采用CBDC的条件，以及该系统的组成部分是否准备好并有效协调。虽然真正的市场准备时间可能无法预测，但调查、访谈、焦点小组和对广泛利益相关者的测试等活动可以帮助确定市场进展(参见上文的广泛利益相关者支持部分)。图2说明了驱动或抵制改变的一些力量。推动变革的力量必须有效地克服现状的惯性。这些或其他因素可能是市场准备程度增加或减少的指标。图2：驱动和抵制CBDC的力量

明显的需求。对CBDC的需求可能来自经济或政策利益，也可能同时来自两者。但无论是什么推动了CBDC的发行，在日益增多的支付选择中，个人和企业都应该愿意接受一种新的支付工具。正如上文关于广泛利益相关者支持部分所述，如果没有可用性的基本特征，市场接受度可能会受到限制。消费者在选择一种特定的支付方式时列举了几个理由；他们注意到了便利、速度、经济刺激和安全等因素。即使一种新产品，如非接触式支付，能够在现有支付方式的基础上有所改进，接受度可能仍然很低。例如，费城联邦储备银行(Federal Reserve Bank of Philadelphia)在2020年发表的一篇讨论论文中指出，人们对非接触式支付缺乏认识、存在心理障碍和误解。

CBDC很可能面临类似的初始障碍。尽管至少有一项市场调查显示，消费者对CBDC的兴趣正在增长，但人类的行为并不容易改变。兴趣可能不会转化为未来的使用。旧金山联邦储备银行2019年《消费者选择日记》报告指出:“即使新的支付方式继续出现，消费者仍倾向于使用现金、借记卡和信用卡等传统方式进行日常消费。” 鉴于支付行为是习惯性的，未来关于消费者支付行为的研究可以从消费者使用的角度，根据现有和潜在的未来选择，调查CBDC的优缺点。

也许业务需求最重要的驱动因素是，企业接受客户想要使用的支付方式。大多数企业更喜欢快速、低成本的支付方式。然而，这种偏好可能因实施和组织而有所不同。一些企业可能只接受现金，而另一些可能有无现金政策。对于企业与企业之间的支付，电子支付的偏好经常被表达出来，尽管可能取决于操作的规模或其他变量。一些零售企业也希望减少或取消现金，以降低处理成本和提高交易速度。然而，旧金山联邦储备银行的一份研究报告强调，这可能是以牺牲普惠金融和包括信用卡网络费用在内的其他成本为代价的

明显的供给。转向市场准备的“供给”方面，生态系统结构、硬件基础设施和市场参与者必须准备好接受CBDC。 CBDC生态系统包括许多功能，例如发布、分发、存储、使用、客户服务、报告、监控和维护。为了满足市场的预期，需要建立一个新的支付轨道，或者升级或改变传统支付轨道。建立新的支付技术，甚至修改现有的技术都不是一项容易的任务。根据设计安排，必要的投资可能会使一些企业望而却步。即使在今天，使用信用卡或二维码进行非接触式支付的能力在美国也不是普遍的。

为了确保明显的供给，必须协调各方之间的活动和沟通。协调活动包括建立标准，升级系统的各种要素的能力及过程，以纳入新的技术特征、功能和增强安全性。个人和企业都需要操作指导，了解该系统将如何工作，以及他们需要做什么来使用它。市场参与者之间的沟通也同样重要。个人、企业、银行、支付服务运营商、央行等都需要对相关各方的权利和责任有一个清晰的认识。正如本文开头所讨论的，货币是一种社会和法律契约，必须得到用户的充分理解和同意。

结论

在美国发行CBDC并非易事，需要满足一些基本条件。拥有明确的政策目标是指导CBDC设计的关键，需要建立广泛的利益相关者支持，以推动社会和法律变革、完善社会对货币的看法和美国人如何使用货币。一个强有力的法律框架必须为CBDC的发布、分发、使用和销毁提供法律依据。此外，CBDC必须得到可靠技术的支持，以确保其安全性和效率。最后，需要有市场准备，以便广泛接受和采用CBDC。这些先决条件以及实现这些条件所需要的工作是相互关联的，因此，一个领域的努力可能引导另一个领域的发展。这些发展可能会加强或削弱向通用CBDC发行方向转变的力量。每个先决条件本身都将花费大量时间来实现，而这些先决条件仅仅代表一个起点。正如美联储主席杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)最近关于CBDC所言，“还有大量工作要做。 ”

原标题：《美联储：通用中央银行数字货币（CBDC）的先决条件》